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积极化解电改试点中的困难和矛盾 把握电力行业市场化转型规律

      党的十八大以来,习近平总书记分别阐述了改革的战略思维、辩证思维、法治思维、系统思维、底线思维和创新思维,形成了推进全面深化改革的重要认识论和方法论。去年底国家发改委、国家能源局发布的《电力发展“十三五”规划(2016~2020年)》很好地体现了战略思维、创新思维的应用,而法治思维、底线思维则与电力系统历来强调的制度规则意识和安全管理意识密切相关,这里不作赘述和展开。本文仅探讨应用系统思维和辩证思维来分析当前我国电力市场化改革试点进程中遇到的新情况、新变化,并提出需要协调处理好的几个矛盾关系。

       系统思维是指把事物作为一个具有内在有机结构的系统整体来观察,是从系统和子系统、子系统和子系统、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地考察认识对象的一种思维方法。辩证思维则是从事物内部受对立面统一规律支配的矛盾运动、变化及各个方面的相互联系来进行考察事物,以便从本质上系统地、完整地认识对象,进而通过发挥人的主观能动性来促进事物向有利于人们期望的方向发展。

      电力系统是一个开放复杂的系统,也是国民经济的重要组成部分。深入推进电力体制改革,必然牵动电力行业与国民经济其他部门的关系变化,引发电力系统内部各子系统之间产生新的相互作用和相互影响方式。因此,应用系统思维和辩证思维,分析电力系统内外部组织结构及其关系、过程和演化的模式与逻辑,对积极促进电力系统市场化改革十分必要!

      一、处理好中央政府与地方政府的利益关系

      当前我国电力体制改革正与行政体制改革中的简政放权和国民经济供给侧结构性改革相伴而行。一方面中央管电职能部门将火电、可再生能源审批权下放,实施“三放开、一独立、三强化”的市场化改革,使地方政府拥有更大的电力投资审批权和新的资本投资、资产配置机遇;另一方面贯彻落实“三去、一降、一补”的供给侧结构性改革任务,中央与地方政府都面临如何与电力改革协同推进,处理好诸多需要统筹兼顾的现实性难题。从目前电改试点的情况看,由于系统分析和整体推进存在不足,导致相关配套措施滞后。一些地方把“去产能”人为地扭曲成压低“风电、太阳能”发电小时,不仅违反了现行的国家可再生能源政策,造成弃风、弃光的投资浪费,也不利于风电和太阳能的长远发展;一些地方在试点过程中由于过快放开火电计划电量,竞价过程中出现0.14元/千瓦时的火电报价(原来火电标杆电价大都在0.3元/千瓦时以上),新能源增量部分也出现4分/每千瓦时等无序和过度竞争问题。一些地方把“降成本”操作成单纯的降电价,结果反而让一些落后淘汰的产能得以继续生产,而实际上由于高载能产业自身也存在产能过剩,结果不仅影响了电力行业的合理利润,本地的经济也未能得到有效的增长;同时一些地方还把审批权下放当成增加火电项目投资、增加地方GDP和财政收入的机会,依然增加火电项目投资,导致产能过剩更加突出,也使更大范围内的跨省、跨区资源优化配置难以得到落实。

电力是资金技术密集型产业,更是国民经济的重要基础产业。电量电价是构成许多行业企业的重要成本要素,所以推进电力改革,必然涉及国民经济运行的方方面面。如其审批权下放,导致一些地方政府基于自身的资源和利益进行“电源结构优化配置”和相关财税利益调整,进而导致跨区、跨省资源配置及其利益协调难度加大,要求在风电资源区配套建设风电设备企业也容易造成重复建设。由于本轮改革涉及的市场电量、电价调整央企占比较大,而电力用户多为地方企业,因而中央与地方利益的调整实际上成为改革机制、规则和政策博弈的重要内容。从目前试点的情况看,由于市场交易规则由地方政府制订,一些地方政府出于自己的利益考虑,在推进改革过程中不同程度上出台有利于地方利益的规划、规则和机制,诸如倾向性地维护地方发电企业利益,出现新增配电网都由地方企业投资、指定销售用户、无序放开央企占大头的计划电量、片面降低发电与输配电价等情况。这些都给央企电网和发电企业的经营环境造成较大影响。又如去年遇到电力需求下降、遇煤价飞涨,交易电量电价下降幅度过大,导致央企火电板块整体出现亏损,影响火电企业可持续发展的同时,也影响中央财税收入。

电力改革中暴露出的中央与地方的利益调整关系,归根结底离不开财政与税收利益的协调,它和国家财税体制改革有关。同时也涉及国资委国有资产保值增值和考核机制的设计与调整,以及央企内部对下属企业的考核管理与调整问题。因此,要树立全国一盘棋原则,统筹兼顾,做好全国电力规划与各省电力规划的有效衔接和刚性约束,在加强对各省交易规则审核的同时,注重有序放开计划电量,不断完善送出与受电省在调峰补偿、交易品种设计和系统辅助服务等方面的市场机制。调整和完善国有企业内部适应电力市场的考核与管理机制,进一步加强电力监管,避免由于地方政府的行政干预而导致市场分割,以充分发挥市场在跨省、跨区电力资源配置中的作用,促进和保障可再生能源的上网消纳。进而为电力行业实现“四个革命”和全面落实“十三五”规划目标打下坚实基础。

      二、处理好电力系统内部不同市场主体之间的利益关系

电力市场化改革不仅涉及不同市场主体的利益调整,同时还涉及整个电力系统内部的结构调整。如不同电源结构之间围绕市场机制运行而发生发电量、上网电价、发电小时、参与辅助服务等交易方式与系统运行方式的变化。而电源与电网也围绕电力规划、电力调度、交易机构和市场边界重新确定而产生新的利益关系模式。因此,需要结合我国电力发展的历史沿革、不同地方资源禀赋和国家规划与产业政策的导向,系统分析,做好配套机制、规则、制度的整体设计,才能有效地促进我国电力系统尽快地适应市场化的运营模式。

      ①处理好清洁能源与火电之间的矛盾关系

      当前我国推进电力市场建设面临的突出矛盾是火电依然是主力电源,而清洁能源发展则是未来的战略目标,同时系统调峰能力又普遍不足。仅就水火电关系来讲,我们在水电大省调研得到的情况是:为了保证清洁能源水电上网,火电发电小时急剧下降,但在枯水期火电仍然是电力系统不可或缺的电源甚或是主力电源。因此,对丰水期水电替代火电发电,给予火电企业一定的政策保障或补贴,在鼓励提高水火替代电量的同时,对纳入电力电量平衡序列的火电机组实施“两部制”电价是市场发育过程中的客观需要。同时,在实施火电“两部制”电价的基础上,根据系统安全运行和电力电量平衡需要适当安排计划电量,继续保留“火火替代”、“水火替代”等发电权交易方式作为过渡机制也是十分必要的。

      关于风电、太阳能发电参与电力市场,一方面大力发展清洁能源是国家产业政策的要求,需要一定的补贴以促其发展;另一方面,也必须考虑现实的调峰、消纳与价格补贴费用的承受问题。目前,国家规定:弃风率超过20%、弃光率超过5%的省份,暂停安排新建风电、光伏发电项目;同时对不同区域的风电、太阳能发电小时做了最低的保障性收购,对超过保障小时的鼓励参与市场竞价。这为可再生能源发展和原来作为主力电源的火电确定了较好的利益平衡过渡机制。

电力是工业的先行,在我国电力工业建设发展过程中,因地制宜历来是一个重要原则。也因此一些电源企业尤其是地方水电企业存在很多政策的历史沿革和路径依赖问题。比如自供区电量电价的特殊性问题,还有一些担任灌溉和航运任务,具有公共服务职能的发电企业一直享受特殊的上网电价政策,一些在电力系统中扮演调峰和电压支撑的电源也同样如此。这些电价在计划经济体制内往往由电网企业收购支付,并分摊到系统内的整体用户承担。还有建设征地、移民安置补偿标准、环保水保要求不同,大小水电企业、径流式电站与有库容电站等的水电成本不同,这些成本因素在电力市场化转型过程中同样是不能忽视的。因此,循序渐进,考虑好政策的延续、补偿资金的来源和企业过渡期间适度的承受能力是培育市场形成有序、有效竞争的重要内容。尤其在市场统一价格出清的模式中,应该充分考虑由于电源装机大小煤耗不同、企业折旧计提时间不同、电源性质不同、国企考核因素调整等具体情况。如果纯粹以价格优势决定出清,而没有系统考虑企业历史的政策沿革和现实成本等实际情况,往往会出现休克疗法,导致火电与可再生能源发展的冲突,引发市场的无序、无效竞争。

      ②处理好跨省、跨区电力资源的优化配置问题

局部与整体历来是一对矛盾关系,推进电力市场化改革需要保证国家能源战略的贯彻,需要牢固树立全国整体最优的系统思维和统筹兼顾的辩证思维,在充分发挥市场机制的同时,发挥好政府这只看得见手的重要作用。

我国幅员辽阔,各地资源和经济用能布局差别很大,如何从国家资源分布与企业用能布局的整体最优出发,协调好各方利益,处理好资源省和受电省、输送与消纳、短期与长期、发电企业与受电用户之间关系,搞好省、区域、国家三级市场的协同设计,是当前电力改革试点进程中需要认真探索的重要内容。如四川、云南是水电大省,清洁能源鼓励开发,但是如何处理水电与其他电源,如何实现输送、消纳的有效承接,需要考虑与电网、其他电源之间的合理布局和消纳省的电价承受能力,考虑系统安全稳定和地方之间的利益均衡,需要国家、有关省电力统一规划的有效衔接和落实。又如新疆、甘肃等地风电、太阳能资源丰富,但是开发进度、电网配套建设、系统调峰、受电省利益平衡始终存在较为突出的矛盾,如果不能通过市场机制的系统设计,造成资源和投资浪费将长期难以避免。

      ③处理好电网与电源的协调发展问题

电网是电力市场化运营的重要平台,因此电网与电源统一规划也是维护电力市场秩序的重要基础。未来新建电源寻找电力用户与电网规划投资和输配电价测算密切相关。推进售电侧改革,电网所属售电企业如何与发电企业成立的售电企业公平竞争,需要解决信息对称和平等问题。增量配电网业务的进入,同样需要从配电规划到项目业主选择的招投标制的建立,才能在电网与电源企业进入配电业务之间搭建公平的竞争平台。去年开展的105家增量配电网试点企业将为进一步公平放开增量配电网建设运营,探索公平机制提供重要基础。随着智能电力系统的推进,分布式电源、微电网、电动车充电网络建设、智能家居的广泛使用,将在电网与电源及用户之间建立基于互联网技术的全新关系。与此同时,电网与电源在安全管理方面,如线路与系统参数共享、开停机调度运营方面依然是一个有机整体,需要处理好基于市场机制的新的协同关系。

      三、处理好政府与市场的辩证关系

      从电力系统市场化运行的特点看,行政和市场这对矛盾关系,主要体现在电力规划、产业政策、行政监管与市场机制运营之间的合理定位、职责界定等方面。处理好两者的辩证关系,发挥好两只手作用,既有利于国家能源电力战略、规划、产业政策的落实,保障市场秩序,也有利于市场效率和服务国民经济整体水平的提升。

      ①电力规划是协调发展不可或缺的手段。

电力规划既是贯彻能源发展战略和产业政策的必然要求,也是统筹兼顾中央与地方、电力与其他能源之间关系,实现国民经济各子系统之间协调、可持续发展的客观需要。处理好中央与地方、发电与电网、各种电源之间的协调发展,规划更是不可或缺的手段。电力是同时具有商品和公共服务双重性属性的特殊产品,因此处理好电力市场和行政规划的辩证关系体现在:一方面市场能够发现供需平衡和价格信号,并通过竞争机制挖掘潜力、降低成本、强化企业管理,促进科技创新,因而能引导行政规划更加贴近市场的需要;另一方面规划则能有效促进国家产业政策和公共服务政策的贯彻落实,有利于打破市场壁垒,克服市场单纯以价格为导向、以利益为驱动的不足,有利于电力公共服务和普遍服务职能的具体落实。显然,这两方面都是保证电力行业和国民经济协调可持续发展的重要基础。

      ②产业政策、市场交易规则与品种设计是引导电力市场实现国家能源战略的重要手段。

如市场一价出清还是多价出清好,如何保障可再生能源的上网收购,辅助服务价格与品种怎么设计等直接关系到市场的运行效率。另外,要实现我国向国际社会承诺2020年非化石能源消费比重达到15%左右等各项目标,显然需要产业政策与市场机制的密切结合。随着我国电力市场的逐步完善,在逐步合理消化历史遗留问题的同时,完善各种电力交易规则、合理设计交易品种,处理好历史沉淀成本和未来发展要求、中长期交易与现货市场关系,及时解决合同执行偏差等管理问题,也是实现市场有序、有效竞争的重要内容。

      根据当前试点的情况看,一些地方市场交易品种繁多,如市场化电量品种设有大用户直供电、水火替代、自备电厂停发替代、富裕电量、外送电量、留存电量等多个品种。个别省内的各地区也制定各类电力市场品种,据调研最多的一省多达二十多种,这就容易导致价格体系混乱。调研中我们还了解到,由于历史沿革,不少地方直供区与趸售区电力价格不同;一些地区对某些企业限量限价、某些企业却量价都不限;一些地方设有富裕电量、奖励电量,而留存电量则没有纳入统一市场交易;一些地区还设有电力精准扶持企业和一般直供企业。之所以出现上述情况,与地方电力建设发展过程中的政策路径依赖、市场机制未完善、地方行政立足自身利益实行行政干预有直接关系。应该通过试点简化交易品种,让市场主体通过逐步过渡的方式,实现对交易电量、交易竞价在同一市场规则下运行的必然要求。同时,应该立足长期市场来考虑市场机制的合理设计,使市场参与主体对价格能够产生合理的预期。

      ③有效监管是电力市场安全、高效运营的重要支撑。

有效、有序的电力市场,离不开监管能力的同步建设和及时推进。有效监管和市场准入标准、市场模型和交易品种设计、市场开放程度、监管技术、监管成本、市场诚信体系建设密切相关。

市场放得开与管得住是一对同步的、互不相离的辩证关系。当前在试点阶段对准入市场主体进行电压等级、用电量、资本金限制、诚信约束十分必要。准入门槛和条件是保证市场有序、健康发展的重要内容。当年小煤窑到处开花,不仅不能实现科学开采、有效竞争,更让安全监管力不从心,导致安全隐患异常突出。电力用户的正常供电是国民经济健康发展的重要保证,因此准入标准既要考虑市场主体的参与程度,以便产生有效、有序竞争,也需考虑政府行政监管自身的人力、物力、财力成本和技术、信息数据的积累情况。与此同时,大力加强行业自律管理和诚信体系建设,也是减少监管成本、形成市场有效监管体系的重要手段。

监管能力建设应该根据市场发育程度、市场交易模型与品种设计、信息技术的开发利用同步推进。今后互联网、大数据技术将在未来的调度运行、交易成本分析、电网成本监管中起到人工无法替代的重要作用。增量配电网放开以后,如何保证地方政府与中央政府的电力规划相衔接、各级地方政府配电网规划发布与滚动调整如何规范程序、规划项目如何保证公平地选择业主也都是今后市场监管的重要内容。监管不能到位,市场的公平竞争和优化配置资源的功能也就无法实现。

      四、处理好竞争与合作的辩证关系

      系统科学认为一个系统的整体行为取决于其内部各子系统之间的相互作用。当子系统之间相互作用较大时,其各自的独立性较小,此时其系统在宏观整体上呈现出有序化特征。反之,当子系统之间相互作用较小,子系统在系统内部具有较强的独立性时,它们便类似原子运动那样处于杂乱无章的“热运动”状态。宏观上由于内部没有一个稳定的结构,整体就会呈现无序状态。协同学原理也指出,系统内部的子系统之间的协同合作会产生序参量,序参量之间的合作与竞争会形成自组织结构。因此,协同与合作是形成任何系统有序的自组织结构的内在根据,而这里序参量之间的协同合作与竞争决定着系统从无序到有序的演化进程。因此电力体制由计划向市场转型,电力系统内部各子系统的相互作用则必然由原来的审批电价和计划上网电量作为系统序参量向以市场竞价电量电价作为序参量转变。同时电力规划、产业政策、技术标准、成本定额管理等依然是电力系统运行有序运行的重要序参量。

      电力市场既是电力企业之间通过竞争,挖掘潜力、降低成本、促进创新和优胜劣汰的过程;同时也是一个互相学习、影响、启发和彼此促进、合作、共享的过程。没有合作的竞争必然是无序和短视的,最终也必然是浪费和低效的;同样,没有竞争的合作,则必然失去活力和动力,甚至走向当年计划垄断的老路,出现电力短缺、低效和落后的局面。那么当前电力系统内部如何处理好竞争与合作的辩证关系呢?我们认为充分认识行业利益的客观存在、加强行业的自律管理、反映行业的合理诉求、自觉维护行业利益和行业形象,高度重视行业信息、数据等共享是实现合作基础上的有序、有效竞争的重要基础。

      电力具有商品与公共品两重性。因此离开了行业自身的利益来谈发展、谈服务必然是无源之水。去年我国电力供需矛盾加剧,不少省份计划电量放开过快,电煤价格又出现飞涨,在节能减排改造任务繁重的情况下,广大电力企业面临严峻的经营压力。因此及时、合理反映行业的利益诉求,通过政府适当调整电力发展项目和上游煤炭去产能政策,有序放开计划电量,加大农网改造等一些薄弱环节的资金支持,才能为电力行业可持续发展奠定运营基础。

      电力又是技术密集型行业。电力的安全、高效运行和优质服务,需要技术标准、服务标准的基础性支撑,需要电力调度条例的硬约束。电力又是资金密集型产业,巨额的资金投资离开定额管理,投资无法预决算,成本也无从监管,所以尊重行规行约,加强行业自律,是促进电力行业市场有序竞争的重要基础和平台,离开这些行业的基础管理和平台,所谓的有序、有效竞争则必然无从谈起。

      电力还是巨大的网络型行业,必须遵循网络的一般规律。具体表现在电力发展和安全运行离不开统一调度和统一规划,电源安全与电网安全密切相关。随着信息技术的不断发展,网络型行业通过对行业整体的数据挖掘、存储、分析和共享,还将为行业提升规划水平和运行效率,为用户提升服务水平、为企业充分竞争提供最重要的支撑平台。

      随着参与一带一路建设和实施走出去战略,广大电力企业如何通过行业协会等第三方组织,共享项目所在国的自然资源和经济、法律、电力系统情况等诸多信息、技术和人脉,如何在对外竞争中遵循自己的行规行约,构建命运共同体,也是我国电力行业适应国际化竞争的客观需要。

      综上所述,系统和辩证的思考分析,将有利于我们积极化解电力市场改革试点过程中的各类矛盾,有助于我们主动把握电力行业市场化转型过程中的自组织和自演化规律,也必将为我们积极发挥主观能动性,进一步加强市场体系建设提供重要的认识论工具和强大的思想武器。